Wyszukiwarka

Partnerstwo publiczno-prywatne

09-04-2013

 

Rys historyczny

Finansowanie zadań publicznych przez kapitał prywatny ma swoje źródła już w starożytności. 2000 lat temu na obszarze cesarstwa rzymskiego na umowach koncesyjnych opierała się organizacja transportu poczty, budowa  portów, term, placów targowych a nawet dróg.

Pojęcie koncesji ma długą tradycję prawną i pochodzi z okresu poprzedzającego epokę państwa prawnego. Badający historię tej instytucji wskazują, że już w 1438 r. francuski szlachcic Luis de Bernam otrzymał koncesję rzeczną na pobieranie opłat za towary przewożone po Renie. Innym, znanym literaturze przykładem koncesji tego typu jest koncesja, którą przyznano w roku 1792 we Francji braciom Perrier na dystrybucję wody na terenie Paryża.

W drugiej połowie XIX wieku nastąpił swoisty rozkwit polityki koncesjonowania usług infrastrukturalnych, obejmując zamożne kraje Europy Zachodniej i Środkowej. Również w Stanach Zjednoczonych na początku XIX w. koncesje cieszyły się dużą popularnością. Kontrakty koncesyjne wymiernie przyczyniły się do rozbudowy europejskiej sieci kolejowej.

W Wielkiej Brytanii parlament, pod wpływem liberalnych idei gospodarczych, chętnie przyznawał przywileje prywatnym spółkom akcyjnym. W ten sposób do 1850 roku zbudowano ݙałej sieci kolejowej.

Sieć kolejowa w innych państwach europejskich, jak również w Stanach Zjednoczonych postawała w istotnej mierze w formule koncesyjnej.

Rozwój idei współpracy władz publicznych z sektorem prywatnym przerwał wzrost interwencjonizmu państwowego, narastający z końcem XIX w. Od końca XIX wieku do 1970 roku, wydatki na nową infrastrukturę były finansowane w krajach uprzemysłowionych ze środków budżetowych oraz z pożyczek państwowych.

Negatywny trend zaczął się odwracać w latach 70-tych XX wieku. Powodowane to było niedoborami fiskalnymi w finansowaniu prac i inwestycji publicznych. Zaczęto zmieniać politykę odnośnie utrzymania i finansowania infrastruktury na rzecz włączania podmiotów prywatnych. Mimo odmiennych uwarunkowań wewnętrznych w każdym kraju, zakres finansowania infrastruktury przebiega według schematu sektor publiczny – sektor prywatny.

 

Model brytyjski

W roku 1992 w Wielkiej Brytanii zaczęto wdrażać szeroko zakrojony program rządowy Private Finance Initiative (PFI), który miał obejmować przedsiębiorstwa pozostające własnością państwa.

Jednym z wiodących modeli zarządzania i rozbudowy infrastruktury w ramach PFI stały się kontrakty koncesyjne, polegające na przekazaniu podmiotowi prywatnemu obowiązku zrealizowania inwestycji infrastrukturalnej lub świadczenia usług o charakterze publicznym wraz z jednoczesnym transferem określonego ryzyka na tego przedsiębiorcę. W zamian za to inwestor uzyskiwał czasowe (z reguły 15–30-letnie) prawo eksploatacji obiektu lub usługi z możliwością pobierania opłat od zewnętrznych użytkowników lub jednoczesnej dopłaty z budżetu jednostki publicznej.

Największe projekty zrealizowane w tym schemacie, to Eurotunel, Second Severn Crossing i Channel Tunel Rail Link. W ramach programu PFI z powodzeniem realizuje się zadania w takich dziedzinach, jak drogi, metro, więziennictwo, obrona narodowa, ochrona zdrowia, pomieszczenia dla administracji i komputeryzacja.

 

Model francuski

We Francji popularnym modelem nawiązywania współpracy pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym stała się w latach 90-tych instytucja delegation de service public. Można wyróżnić dwa najpopularniejsze typy delegations:

concession de travaux et de service, charakteryzujący się tym, że przedsiębiorca, który uzyska koncesję, zbuduje i sfinansuje inwestycję, w zamian za prawo do eksploatacji i pobierania opłat od użytkowników oraz

 concession de services, w ramach którego przedsiębiorca eksploatuje istniejący już obiekt, utrzymuje go i finansuje naprawy, uzyskując przychody ze świadczonych usług. Termin koncesji jest z góry określony, a po jego upływie przedmiot umowy zwracany jest jednostce publicznej.

 

Unia Europejska o PPP

Partnerstwo publiczno-prywatne na poziomie wspólnotowym regulowane jest jedynie tzw. „prawem miękkim”. Komisja Europejska nie zdecydowała się na harmonizację przepisów w tym zakresie, przyjęła jednak  szereg dokumentów o charakterze kierunkowym. Najistotniejsze to:

  • Wytyczne  dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Bruksela 2003 r.
  • Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, Bruksela 2004 r.
  • Komunikat wyjaśniający Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego PPP , Bruksela 2008

 

PPP na terytorium Polski

Na terytorium Polski początek współpracy publiczno – prywatnej sięga czasów rozbiorów. Na terenie wszystkich zaborów rozwój kolei prowadzony był w oparciu o kapitał prywatny. W trybie koncesji budowano najważniejsze magistrale kolejowe: kolej warszawsko-wiedeńską, linię łącząca Warszawę z Petersburgiem i Warszawę z Moskwą oraz linie kolejowe łączące miasta Śląska. Po II wojnie światowej nastąpiła powszechna nacjonalizacja i taki stan trwał do początku lat 90 tych.

Motorem współpracy międzysektorowej stała się reforma samorządowa. Wyposażone w osobowość prawną JST zaczęły dopuszczać kapitał prywatny do realizacji zadań o charakterze publicznym, zwłaszcza w sektorze użyteczności publicznej. Jednym z najbardziej doniosłych przykładów tego typu współpracy jest powstała w 1992 roku spółka Saur Neptun Gdańsk S.A. Była ona pierwszą w Polsce spółką joint venture świadczącą usługi wodociągowo- kanalizacyjne i obsługującą około 500 tys. mieszkańców z terenu Gdańska, Sopotu

i gmin ościennych

 

Definicja PPP

Cechą współczesnego zarządzania publicznego jest przekazywanie przez administrację zarówno państwową jak i samorządową funkcji o charakterze publicznym podmiotom prywatnym.

Partnerstwo publiczno-prywatne w doktrynie przedmiotu definiowane jest na wiele sposobów. Amerykańska Izba Handlowa w Warszawie w raporcie z 2002 r. zdefiniowała PPP jako „formę długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług”. Z kolei Komisja Europejska w Wytycznych zdefiniowała PPP jako. „partnerstwo między sektorem publicznym oraz prywatnym w celu przedstawienia projektu lub świadczenia usługi tradycyjnie świadczonej przez sektor  publiczny (…) obie strony czerpią pewne korzyści odpowiednie do stopnia realizowania przez nie określonych zadań”. Współpraca między administracją i podmiotem prywatnym opiera się na założeniu, iż każda ze stron jest w stanie wywiązać się z własnych, powierzonych jej zadań sprawniej niż druga. Strony w ten sposób  uzupełniają się, zajmując się tą częścią zadania, którą wykonują najlepiej.

 

Kluczowe elementy współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego to:

  • współpraca sektora publicznego z sektorem prywatnym,
  • umowny charakter  (w ramach stosunku cywilno-prawnego),
  • charakter celowy: realizacja przedsięwzięcia (budowa infrastruktury, dostarczanie usług) tradycyjnie wykonywanych przez stronę publiczną,
  • optymalny podział zadań,
  • podział ryzyk,
  • obustronna korzyść,
  • często również długoterminowość,
  • umowa gwarantuje, że po jej wygaśnięciu składniki majątkowe przekazane są stronie publicznej,
  • ostateczna odpowiedzialność za dostęp do usługi publicznej spoczywa na stronie publicznej.

Korzyści związane z PPP

  • realizacja projektów w sytuacji ograniczonej dostępności kapitału publicznego,
  • ograniczone koszty całkowite projektu,
  • lepsza alokacja ryzyka,
  • zwiększona efektywność procesu wdrażania i zarządzania projektem,
  • wyższa jakość usług publicznych,
  • generowanie dodatkowych przychodów,
  • poprawa działania administracji publicznej,
  • wprowadzenie mechanizmów konkurencji w proces świadczenia usług publicznych,

Zagrożenia związane z PPP

  • zagrożenia dla prawidłowości procesu świadczenia usług objętych PPP,
  • utrata kontroli nad procesem świadczenia usług,
  • spadek jakości świadczonych usług,
  • nadmierny wzrost opłat ponoszonych przez usługobiorców,
  • brak konkurencji,
  • niedozwolona współpraca stron,
  • zawirowania polityczne

Modele PPP

Klasyczne modele realizacji przedsięwzięć w formule PPP:

  • BOT  (build –operate-transfer) partner prywatny buduje infrastrukturę zarządza nią i przekazuje podmiotowi publicznemu,
  • DBFO (design-build-finance-operate) partner prywatny projektuje, buduje i finansuje infrastrukturę, przez okres umowy zarządza nią a po zakończeniu przekazuje podmiotowi publicznemu,
  • DBFM (design-build-finance-maintain) partner prywatny projektuje i buduje infrastrukturę oraz zapewnia jej finansowanie, przez okres budowy utrzymuje ją, a po zakończeniu przedmiot umowy wraca do podmiotu publicznego. Podmiot publiczny zarządza popytem,
  • BOO (build-own-operate) partner prywatny buduje, posiada i zarządza infrastrukturą,
  • BTL (build-transfer-lease) partner prywatny po wybudowaniu infrastruktury przekazuje ją podmiotowi publicznemu a sam zarządza nią na warunkach umowy dzierżawy.

Etapy przygotowania projektu

Kluczowe etapy przygotowania projektów do realizacji w formule PPP:

  • opracowanie wstępnej koncepcji,
  • przeprowadzenie wstępnych analiz,
  • przeprowadzenie analiz zasadniczych, opracowanie modelu,
  • przeprowadzenie badania rynku inwestorów,
  • przygotowanie postępowania,
  • przeprowadzenie postępowania,
  • zamknięcie biznesowe i finansowe projektu,

Realizacja i kontrola realizacji umowy.

 

Kryteria wyboru oferty

Zgodnie z ustawą najkorzystniejsza jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia. Nie jest dopuszczalne, aby podmiot publiczny kierował się wyłącznie wysokością wynagrodzenia partnera prywatnego.

Ustawodawca wskazuje na następujące kryteria oceny:

  • Podział zadań i ryzyk
  • Terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń podmiotu publicznego, jeśli są one planowane.

Wybór partnera prywatnego

Tryb wyboru partnera prywatnego zależeć będzie od modelu jego wynagrodzenia.  Zgodnie z art. 4 ustawy o PPP:

  • jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane i usługi. [Ustawa o Koncesjach],
  • jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie prawo do pobierania pożytków ale w mniejszym stopniu, niż wynosić będzie bezpośrednia zapłata od podmiotu publicznego, albo wynagrodzeniem będzie tylko zapłata ze środków publicznych, wówczas wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy ustawy Prawo Zamówień Publicznych

 

Umowa o PPP

Przez umowę o PPP partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości lub w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności przez wniesienie wkładu własnego (art. 7). Umowa o PPP określa skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania, w szczególności kary umowne lub obniżenie wynagrodzenia partnera prywatnego.

Podmiot publiczny zachowuje prawo do bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego. Zasady i szczegółowy tryb przeprowadzenia kontroli określa umowa o PPP.

 

Praktyczne przykłady przedsięwzięć realizowanych w formule PPP

  • Kompleksowa termomodernizacja budynków oświatowych Gminy Radzionków.
  • Obsługa i administrowanie Zbiorczym Punktem Gromadzenia Odpadów [ZPGO] przy ul. Nowohuckiej w Krakowie

 

http:// www.ppportal.pl

http://www.jmpdesign.eu

Partnerstwo publiczno-prawne Poradnik, praca zbiorowa pod redakcją Bartosza Korbusa, Urząd Zamówień Publicznych 2010 r.

 

 

WITRYNA WIEJSKA

 

WSZECHNICA

 

INTERNET NA WSI

www.internetnawsi.pl

Informacje i poradniki przydatne w rozwijaniu Internetu na wsi.

 

ATLAS WSI

Internetowa encyklopedia wsi tworzona przez Internautów.